Novas regras elevam tensões no mercado de combustíveis

BRASÍLIA — O mercado de combustíveis está dividido diante da entrada em vigor de novas penalidades pelo descumprimento das obrigações legais, tanto na mistura de biodiesel, como no atendimento de metas do RenovaBio, que acumulou mais de 10 milhões de CBIOs devidos por distribuidoras de gasolina e diesel em 2024.

Novas penalidades passaram a valer esta semana, mas foi pacificado entre governo e agentes regulados que a aplicação depende da regulamentação. Um decreto está em vias de ser finalizado e os processos caberão à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

No pano de fundo estão investigações dentro e fora da agência sobre ações reiteradas em diferentes elos da cadeia de combustíveis, com empresas envolvidas em fraudes regulatórias e fiscais, além de suspeitas de envolvimento com o crime organizado. 

A lei 15.082/2024 foi patrocinada no Congresso Nacional por produtores de etanol, biodiesel e distribuidoras de combustíveis, envolvendo a mobilização dos maiores grupos do país, entre eles Vibra, Raízen e Ipiranga. 

A urgência dada pelas majors ao tema mobiliza também o mercado regional, temeroso com efeitos das novas penalidades sobre empresas idôneas, mas pressionado pelos custos das políticas industriais brasileiras. Em comum, no discurso, está a necessidade de separar o joio do trigo. 

“O mais importante foi a sociedade e as autoridades entenderem que há um problema dentro da sala, tem que dar um freio de arrumação. Foi importante, pelas próprias entidades que representam o biodiesel. Eles [os produtores] finalizaram o ano passado com um estoque enorme de biodiesel”, afirma Emerson Kapaz, presidente do Instituto Combustível Legal (ICL). 

O ICL representa mais de dois terços do mercado de distribuição, o market share é em boa parte detido pelas três maiores do setor.

Concorrem, contudo, com as distribuidoras regionais.“[A lei] é negativa quando impõe penalidades abusivas, presume a má-fé e orienta a retirada de agentes econômicos do mercado sem o devido processo legal, decorrente de irregularidades que não estão relacionadas à atividade econômica autorizada, nem a danos ambientais decorrentes do segmento de distribuição”, diz Francisco Neves.

Ex-superintende de Fiscalização da ANP, Neves está à frente da Associação Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis (ANDC), de onde partiu a primeira reação à 15.082/2024: em março, interpelou a ANP sobre a lista de inadimplentes do RenovaBio, publicada no site da agência.

ANP dá reposta em venda entre congêneres

O ICL e o Sindicom obtiveram uma vitória na ANP semana passada, quando a agência negou um pedido para suspender por 90 dias a mistura de biodiesel, com base no aumento do número de fraudes. Ao passo que zerar o mandato era uma decisão fora de cogitação, os técnicos da agência entregaram um mapa para encontrar a geração espontânea de biodiesel.

São casos em que distribuidoras de combustíveis vendem entre si, geram notas fiscais e, no meio do percurso, surgem volumes adicionais do biocombustível comprovado por meio de notas fiscais e informações enviadas pelos próprios agentes. 

A partir dessa investigação, a agência proibiu entre maio e dezembro a venda entre congêneres, medida aplicada desde 2017 no mercado de etanol justamente para coibir a emissão das chamadas ‘bionotas’ — o apelido das fraudes.

A ANP também decidiu abrir os dados, para dar transparência às operações entre os pares — a usina e a distribuidora. “Com os pares, eu sei quanto o produtor vendeu e quanto o distribuidor comprou. Hoje, é a própria empresa que fala de quanto é a aquisição. No momento que eu tiver as duas informações, a fraude ficará mais difícil”, completa Carlos Faccio, diretor do ICL. 

Por meio da Frente Parlamentar do Biodiesel (FPBio), os usineiros ajudaram na mobilização pela 15.082/2024. Foram, contudo, surpreendidos pelo pedido de waiver, feito logo após o congelamento do mandato em 14%. Passado o choque, o mercado sinaliza que voltará a buscar uma pauta em comum.    

Em fevereiro, o deputado Flávio Nogueira (PT/PI) apresentou o PL 399/2025 que eleva de R$ 5 milhões para R$ 20 milhões a multa por comprar e vender combustíveis fora da especificação, inclusive nas misturas de biodiesel e anidro. Também busca ampliar o poder da agência para revogar autorizações. Foi elaborado com apoio da FPBIO.

Nos bastidores, agentes de todos os tamanhos e perfis reconhecem que cometem infrações; agentes associados ao ICL, Brasilcom e ANDC, volta e meia, são autuados pela ANP. Recentemente, a agência avançou sobre o desvio de metanol, matéria-prima da produção de biodiesel. 

“O importante é que todo agente pego tem que ser autuado, com direito de defesa”, diz Faccio. O ICL apresentou uma proposta à ANP para tipificação do dolo. 

“Aquele agente que está na não conformidade teria uma autuação, claro, até para se corrigir. E para os que estão na faixa do dolo, [A ANP deve] aplicar outros critérios, de suspensão da atividade, até que seja comprovada toda a dinâmica do balanço de massa”, diz.

Regionais querem reforma do RenovaBio

O impacto do Renovabio nos preços é uma controvérsia desde a criação do programa. Em 2023, um estudo da PUC-Rio contratado pela Brasilcom estimou o impacto médio em 14 centavos no diesel e 12 centavos na gasolina, quando o CBIO superou os R$ 110.

Na definição da meta deste ano, o MME calculou o efeito em 3 centavos, a um preço médio de R$ 77 por CBIO. Está abaixo de R$ 70 até o fim de março.

Desde 2020, contudo, a ANP abriu 172 processos e outros 61 estão entraram na fila em janeiro, envolvendo a aquisição frustrada de 22 milhões de CBIOs. Os casos saltaram de 35 no primeiro ano do programa para mais de 50 a partir de 2022. As multas somam R$ 344 milhões, dos quais R$ 2,2 milhões foram quitados ou parcelados.   

É o que ajuda a embalar a articulação, menos pela pela multa (multiplicada em dez), mas pelas novas atribuições da ANP, que poderá revogar autorizações e impedir que distribuidoras comprem combustíveis quando caracterizado o dolo, seja no RenovaBio ou na mistura de biodiesel.   

Em apenas um caso, foi aplicada a penalidade máxima de R$ 50 milhões pelo não recolhimento de 490 mil créditos pela distribuidora Ciapetro em 2022. Ela recorre em fase administrativa.

Com a nova lei, o teto saltou para R$ 500 milhões; e o piso foi mantido em R$ 100 mil. Na dosimetria das penas, a ANP aplicou multas com um adicional entre 30% a 40% sobre o valor médio dos CBIOs nos respectivos anos, entre 2022 e 2023.

A regulamentação é um tema de curto prazo para a ANDC. “Deve respeitar a Constituição Federal do Brasil, especialmente o artigo 5º e o Capítulo da Ordem Econômica”, diz. É onde estão os princípios constitucionais da igualdade (“todos são iguais perante a lei”) e do livre exercício das atividades empresariais.

Mas ele entende que é preciso dar tração à uma reforma do RenovaBio. “O desenvolvimento da transição energética deve ter fundamento econômico, ser inclusivo, justo e equilibrado, como propõe o governo. É preciso que as políticas públicas expressem essas características”.

É uma discussão que ocorre há anos, mas não ganhou massa crítica suficiente para ocorrer. No governo Bolsonaro, o MME sob o ex-ministro Adolfo Sachsida chegou a minutar uma MP do RenovaBio. O economista também era favorável à desregulamentação do mercado, incluindo aí a abertura para importação de biodiesel e contenção das misturas obrigatórias. 

Sachsida e Paulo Guedes conseguiram enviar para o Congresso Nacional, no apagar das luzes do governo, até mesmo um plano para liquidar antecipadamente todo o óleo da União no pré-sal. Mas a reforma do RenovaBio não saiu.     

O Supremo Tribunal Federal (STF) avalia uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) movida pelos partidos PRD e PDT, em que as siglas questionam a legitimidade do programa e propõem uma reforma. Partido da base governista, o PDT recuou, mas a legislação não permite a retirada de uma ADI.