Competitividade no setor de O&G no Brasil no contexto de transição energética e complexidade tributária

O O&G eventualmente é apontado como um setor que, apesar das receitas bilionárias, recebe também muito subsídios por parte do governo.

Sob essa perspectiva crítica, a concessão de subsídios seria um erro não só sob a ótica da alocação de recursos, como também sob a ótica ambiental, dada a contribuição dos combustíveis fósseis para a emissões de gases poluentes que ameaçam o ecossistema global.

Contudo, de modo a qualificar o debate, é importante que sejam considerados alguns aspectos importantes associados à indústria de O&G que frequentemente são negligenciados.

O atual contexto do mercado global de energia é marcado pela crise desencadeada pelo conflito entre Rússia e Ucrânia e, do ponto de vista estrutural, pela busca pela descarbonização.

A indústria de petróleo e gás seguirá desempenhando um papel estratégico ao longo das próximas décadas sob diferentes óticas como, por exemplo, a segurança energética, o desenvolvimento socioeconômico e ainda o desenvolvimento de tecnologias associadas à descarbonização.

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Pilar energético

Países como o Brasil, que se destacam por serem grandes produtores, devem buscar aproveitar esta que pode ser a última janela de oportunidade para a utilização dos recursos advindos da produção de O&G para o seu desenvolvimento socioeconômico e para contribuir no financiamento da sua própria transição energética.

A indústria de petróleo e gás natural é um dos pilares do sistema energético brasileiro, correspondendo a mais de 40% da oferta interna de energia do país [1]

A relevância dessa indústria também está associada às externalidades socioeconômicas positivas como, por exemplo, a geração de empregos e de receitas provenientes da exportação e vendas internas, além da arrecadação nas esferas municipal, estadual e federal.

Em 2021, dados da ANP indicam que o segmento de produção de O&G gerou mais de R$ 75 bilhões em royalties e Participações Especiais aos cofres da União, dos estados e dos municípios [2]. No mesmo ano, a exportação de petróleo e derivados gerou receitas superiores a US$ 30 bilhões [3].

Vale destacar ainda que, por meio da Petrobras, que tem como maior acionista o governo federal, foram repassados mais de R$ 200 bilhões em dividendos para a União e tributos para os governos federal, estadual e municipal [4].

As projeções para os próximos anos também evidenciam a importância do setor de O&G para a economia brasileira.

Estimativas do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP) indicam que, nos próximos 10 anos, apenas o segmento de exploração e produção de óleo e gás será responsável pela geração de mais de 400 mil postos de trabalho na média anual, com investimentos na casa dos 180 bilhões de dólares e recolhimento aos cofres públicos de mais de US$ 600 bilhões em impostos e taxas.

Esses dados evidenciam a importância do setor de O&G sob a ótica socioeconômica e a sua capacidade de gerar efeitos positivos para a sociedade como um todo.

A solidez do setor no Brasil está associada a uma série de transformações ocorridas ao longo dos últimos anos em direção à abertura do segmento de E&P e, mais recentemente, do mercado de gás natural e do refino.

A continuidade deste processo de abertura e a configuração de um ambiente favorável de negócios estão associados à atração de novos agentes e investimentos, incrementos na produção, geração de empregos e receitas governamentais.

Em síntese, a relevância do setor petrolífero está associado não só a aspectos energéticos, mas também às externalidades positivas do setor, que envolvem contribuições de ordem socioeconômica.

Tributação e competitividade da indústria brasileira de O&G

O ciclo de investimentos na área de O&G é longo. Os investimentos do setor possuem longo prazo de maturação e, até o início da produção, os projetos operam sem receita. Essas características ampliam a importância da segurança jurídica dos regimes fiscais na atração de investimentos.

Sistemas fiscais e regulatórios atrativos são aspectos decisivos no processo concorrencial entre os países produtores, sendo uma questão crítica para o Brasil em função das características do seu sistema fiscal e tributário.

Além de dispor de patamares mais elevados de carga tributária, o país tem como particularidade a incidência de impostos durante a fase de investimento dos projetos.

Repetro

De modo a compensar as assimetrias fiscais existentes e dar o mesmo tratamento fiscal utilizado por outros países, ou seja, deixando de onerar investimentos e passando a tributar as receitas decorrentes da produção (royalties e participações especiais, dentre outras), o governo brasileiro implementou o chamado Repetro [5].

O Repetro é um regime aduaneiro especial de exportação e importação de bens voltados para atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e gás natural, sem que haja a incidência dos tributos federais.

Trata-se, portanto, de um mecanismo aplicado aos investimentos para minimizar os impactos do regime fiscal brasileiro sobre a etapa exploratória, quando não há descoberta, e no desenvolvimento da produção, quando são feitos vultosos investimentos, mas ainda não há receita.

Por outro lado, há um mecanismo de compensação financeira, em montante muitas vezes superior, por meio de arrecadações exclusivas do setor aplicadas sobre a renda e a produção, como royalties, participações especiais e óleo-lucro da União.

É igualmente importante destacar que o Repetro não representa, portanto, um subsídio ou uma renúncia fiscal, mas sim a transferência da tributação da etapa inicial de investimentos para a fase de efetiva produção.

Essa lógica é convergente com as melhores práticas observadas em outros grandes produtores de petróleo, como Estados Unidos, Canadá e Noruega, garantindo maior competitividade à indústria brasileira e maior arrecadação total.

A indústria de O&G compete em todo o mundo por recursos, sendo a atratividade geológica e o arcabouço fiscal e regulatório de cada país elementos importantes para a competitividade.

Sem o Repetro, qualquer equipamento adquirido na etapa de investimentos seria acrescido dos tributos aduaneiros federais suspensos, inviabilizando economicamente grande parte dos projetos de exploração e produção no Brasil, incluindo alguns do pré-sal. Além de impossibilitar externalidades positivas para a sociedade.

Estimativas do IBP indicam que, sem o regime especial, o setor deixaria de gerar quase US$ 130 bilhões em investimentos nos próximos 10 anos. Além disso, apenas no segmento de E&P, em média, mais de 322 mil postos de trabalho deixariam de ser gerados, por ano, entre 2022 e 2031.

Assim, sua manutenção é de fundamental importância para a competitividade do país e para a apropriação das externalidades positivas associadas ao setor.

Cobrimos por aqui: 

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A questão da competitividade ganha uma importância ainda maior considerando o contexto atual da transição energética. Isso porque o processo de descarbonização vem aumentando a seletividade dos investidores na escolha dos projetos que irão compor seus portfólios.

Neste sentido, a transição energética também reforça a importância da elaboração de sistemas fiscais e regulatórios que sejam atrativos, já que torna a competição mais acirrada entre os países produtores, aumentando a importância de elementos como o Repetro, no caso brasileiro.

A questão tributária está, portanto, diretamente relacionada à competitividade na atração de investimentos e, consequentemente, na geração de empregos e no recolhimento de receitas aos cofres públicos. E que podem se traduzir, por exemplo, no financiamento de políticas sociais voltadas para saúde, educação, entre outras áreas consideradas prioritárias para o país.

É possível afirmar que, sem o Repetro, seria mais difícil para o O&G gerar os retornos sociais positivos referentes à geração de emprego e à arrecadação de impostos, por exemplo.

Precificação de combustíveis no Brasil

O setor petrolífero, por produzir e transacionar commodities (petróleo e seus derivados), tem como característica o fato de estar sujeito à forte influência da conjuntura geopolítica.

Os últimos anos evidenciam tal característica:. A pandemia do coronavírus e o conflito entre Rússia e Ucrânia trouxeram grande instabilidade ao mercado internacional de petróleo. E tiveram como um de seus principais desdobramentos o aumento do preço dos combustíveis, que junto a demais fontes energéticas, tem sido um dos principais componentes do processo inflacionário observado nos últimos anos em todo o mundo.

Como os combustíveis têm um grande peso na economia, por serem insumo básico para diversas cadeias produtivas, configura-se uma correlação entre os seus níveis de preço e os níveis gerais de preços da economia.

Particularmente no caso brasileiro, a gasolina e a energia elétrica residencial se destacam pelo elevado peso no Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) — um dos principais indicadores de inflação na economia brasileira.

No Brasil temos um sistema de liberdade de preços, e especialmente desde 2016 alguma aderência aos preços internacionais, o que significa que o país não subsidia os derivados líquidos.

Entre 2021 e 2022, diante da volatilidade de preços decorrente da saída da fase mais aguda da covid-19 e da guerra na Ucrânia, e de seus impactos inflacionários em um momento de maior vulnerabilidade da população, o governo brasileiro optou por zerar a cobrança do PIS/Cofins sobre alguns combustíveis como uma medida pontual adotada excepcionalmente.

A medida teve, portanto, caráter de política pública, visando contribuir para a redução das pressões inflacionárias, não tendo sido tomada para incentivar o consumo de derivados.

Ao limitar a cobrança de impostos, o governo conseguiu de forma transparente aliviar a conta para os consumidores sem causar distorções prejudiciais ao mercado no médio e longo prazo. E que puniriam, por fim, os próprios consumidores.

É importante lembrar que durante os períodos mais críticos da escalada dos preços dos combustíveis, o regime de precificação de combustíveis que acompanha o mercado internacional, conhecido como Preço de Paridade Internacional (PPI) foi alvo de críticas.

Contudo, é importante destacar que os derivados de petróleo são commodities comercializadas mundialmente, de modo que os valores negociados domesticamente devem refletir o equilíbrio entre oferta e demanda no mercado global.

É justamente esse alinhamento que dá  sinalizações corretas aos agentes econômicos em termos de oferta e demanda, viabilizando igualmente mais investimentos no refino e garantindo a transparência desse mercado no sentido de que não há subsídios aos derivados.

Importante destacar ainda que a própria experiência recente no mercado brasileiro de combustíveis mostra que a adoção de modelos de precificação diferenciados tendem a gerar distorções competitivas, afetando a competitividade deste mercado e afugentando investimentos.

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Segurança do suprimento e desenvolvimento tecnológico

As abordagens mais atuais do tema da transição energética e da descarbonização consideram também aspectos relacionados à segurança energética, particularmente em função da conjuntura atual marcada pela crise energética decorrente da guerra no leste europeu.

Dessa forma, o petróleo e o gás natural desempenham um papel essencial na matriz energética global e estratégico ao longo das próximas décadas. Isso, claro, associados à difusão das fontes renováveis, essenciais à descarbonização.

Projeções da Agência Internacional de Energia (IEA, na sigla em inglês), considerando as políticas atualmente em vigor, indicam que a demanda global por petróleo ficará acima de 100 mb/d ao longo das próximas décadas.

Ainda segundo a agência, mesmo considerando as metas já anunciadas, a demanda global por petróleo permanece em nível superior a 50 mb/d até 2050 [6].

Essas projeções mostram que um futuro descarbonizado não será um futuro sem hidrocarbonetos e que o petróleo seguirá sendo essencial para a matriz energética global nos curto e médio prazos.

Produção limpa

No contexto da transição, tendem a se destacar hoje os países que tiverem acesso a uma matriz energética diversificada, equilibrada e com alto percentual de fontes renováveis.

O que já é o caso do Brasil hoje, deixando o país em uma posição privilegiada para exercer o protagonismo.

O país tem uma participação de mais de 40% das energias renováveis ​​em sua matriz energética [7], enquanto, na média global, essa participação não chega a 20% [8]. Considerando a matriz elétrica, a participação das renováveis ​​corresponde a 78%. Na média global, essa participação é de cerca de 27% [9].

Além disso, o Brasil tem também um perfil de emissões diferenciado: enquanto na maior parte dos países o setor energético aparece como principal responsável pelas emissões, por aqui esse papel cabe ao segmento de Mudança de Uso da terra e florestas, além da Agricultura.

Especificamente com relação à indústria de petróleo, o Brasil também possui características que o colocam em vantagem. A produção nacional de petróleo se caracteriza por uma taxa de emissão de CO2 por barril ligeiramente abaixo da média global de cerca de 20 kg CO2/boe, enquanto outros produtores como Canadá, Líbia e Nigéria superam os 30 kgCO2/boe [10].

Em um cenário de longo prazo, essa característica pode ser um fator decisivo para o deslocamento do mercado internacional. E tende a beneficiar o Brasil como produtor, podendo garantir ao país uma posição estratégica na indústria global.

Desse modo, a atuação da indústria de O&G no Brasil não pode ser considerada um obstáculo para as ambições climáticas do Acordo de Paris assumidas pelo Brasil.

Pelo contrário, as especificidades citadas em relação ao caso brasileiro indicam que a indústria de O&G no país pode atuar como importante aliada na busca pela descarbonização no médio e longo prazos quando associada à implementação de medidas de mitigação das emissões operacionais e ao investimento em novas tecnologias.

Diversificação de portfólio

A diversificação de portfólio já é uma realidade na indústria global de O&G e o Brasil tem exemplos importantes de investimentos no sentido da consolidação de um setor de energia convergente com o processo de transição energética.

Com relação aos mecanismos de captura, uso e armazenamento de carbono (CCUS), um destaque é o Programa desenvolvido nos campos do pré-sal pela Petrobras [11]. Até 2021, um total acumulado de 30,1 milhões de toneladas de CO2 foram reinjetados, e a empresa pretende reinjetar aproximadamente 40 MM tCO2 até 2025 por meio de projetos CCUS [12].

Para as eólicas offshore, destaca-se o potencial brasileiro dado pela extensão da costa do país, e as correntes de vento, em particular no Nordeste, que se configuram como diferenciais importantes para a difusão dessa fonte no país.

O Brasil possui hoje quase 170 GW de projetos de energia eólica offshore com processo de licenciamento ambiental aberto no Ibama [13]. A expertise consolidada pelas empresas de O&G, sobretudo aquelas relacionadas ao ambiente marítimo, as colocam em uma posição privilegiada em termos do desenvolvimento tecnológico dessa fonte.

Já com relação ao hidrogênio verde, o Brasil se destaca em função da elevada participação das fontes renováveis na sua matriz elétrica [14]. O país possui, portanto, grande potencial competitivo como exportador, atraindo o interesse de diversos players internacionais que já têm firmado acordo para a produção futura no país.

Pesquisa e desenvolvimento

Um importante instrumento para o desenvolvimento de tecnologias associadas à descarbonização são os investimentos em Pesquisa, Desenvolvimento & Inovação (PD&I).

No Brasil, a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) possui um programa próprio que direciona recursos do próprio setor para o financiamento de atividades inovativas.

Em convergência com a transição energética, o programa da ANP vem sendo aperfeiçoado de modo a proporcionar um ambiente regulatório favorável às pesquisas que envolvem temas como descarbonização e energias renováveis, já sendo possível observar um crescimento no número de projetos envolvendo a temática dentro do programa nos últimos anos.

Os valores desembolsados em projetos de PD&I podem ser vistos, portanto, como um investimento do próprio setor de O&G. E que tendem a ser direcionados, cada vez mais, para atividades que convergem com a transição energética.

É o caso, por exemplo, dos projetos de PD&I voltados para a mitigação das emissões na indústria de O&G, aumento da eficiência, desenvolvimento de biocombustíveis avançados, biorrefino, mecanismos de captura e estocagem de CO2, hidrogênio, entre outros.

Assim, podem ser considerados investimentos alinhados à movimentação que já se observa nas empresas de O&G no sentido da diversificação do seu portfólio, da diminuição das suas emissões e do aumento da eficiência.

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Papel estratégico

O Brasil está, portanto, bem-posicionado para exercer um papel de protagonismo em meio à transição energética. Diante dessa perspectiva, é importante reconhecer o papel estratégico desempenhado pelo setor de petróleo e gás ao longo dos próximos anos, sobretudo considerando as especificidades do caso brasileiro.

Além de ser um dos pilares da matriz energética brasileira, podem ser projetadas para os próximos anos oportunidades associadas a toda a cadeia de valor da indústria de O&G com a geração de importantes externalidades positivas em termos socioeconômicos.

Entretanto, a materialização dessas oportunidades está associada à existência de um ambiente de negócios favorável aos investimentos. E caracterizado pela multiplicidade de agentes, passando necessariamente pela segurança jurídica e pelo respeito aos contratos vigentes, pela liberdade de precificação e pela configuração de um sistema fiscal e regulatório atrativo.

Referências

[1] EPE, 2022. Balanço Energético Nacional.

[2] 2022, ANP. Participações governamentais consolidadas. Disponível em <www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/royalties-e-outras-participacoes/participacoes-governamentais-consolidadas>. Acessado em 1/12/22.

[3] 2022, Secretaria de Comércio Exterior. Disponível em <balanca.economia.gov.br/balanca/publicacoes_dados_consolidados/pg.html>. Acessado em 1/12/22.

[4] 2022, Petrobras. Fatos e Dados. Disponível em <petrobras.com.br/fatos-e-dados/fechamos-quarto-trimestre-com-resultado-positivo.htm>. Acessado em 1/12/22.

[5] O Repetro é o regime aduaneiro especial de exportação e de importação de bens destinados às atividades de pesquisa e de lavra das jazidas de petróleo e de gás natural

[6] 2022, IEA. World Energy Outlook 2022.

[7, 8, 9] EPE, 2022. Balanço Energético Nacional.

[10] 2022, BP Energy Outlook.

[11] Tecnologia que captura parte das emissões de CO2, contribuindo para evitar a intensificação do efeito estufa e do aquecimento global.

[12] 2022, Petrobras. Caderno de mudança do clima. Disponível em <api.mziq.com/mzfilemanager/v2/d/25fdf098-34f5-4608-b7fa-17d60b2de47d/d7092e4e-9830-c6b1-ff36-62247b97a17a?origin=2>. Acessado em 1/12/22.

[13] 2022, Ibama. Disponível em <ibama.gov.br/phocadownload/licenciamento/2022-08-11_Usinas_Eolicas_Offshore_Ibama.pdf>. Acessado em 1/12/22.

[14] O Hidrogênio é aquele que é produzido com eletricidade gerada a partir de fontes renováveis como a eólica, solar e hídrica.

Fernanda Delgado é diretora-executiva corporativa do  Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (IBP), professora na FGV e co-criadora  dos projetos “Sim, Elas Existem!” e “EmpodereC”

André Alves é economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e Mestre em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento pela UFRJ. Atualmente é Analista Sênior da área de Análise Econômica do IBP.

Leandro Monteiro é Doutor em economia pela UFF e atua como coordenador da área de Análise Econômica do IBP. Possui mais de 10 anos de experiência no setor de O&G, atuando majoritariamente no segmento de downstream. Com passagem pela Vibra Energia, atuou na área de análise de investimentos para Grandes Consumidores, planejamento do segmento de asfaltos e como Consultor de Riscos da empresa.

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