A justa medida do LRCAP 2025

O 2º Leilão de Reserva de Reserva de Capacidade na forma de Potência (LRCAP 2025) tem tentado encontrar um ponto de equilíbrio desde o seu lançamento em janeiro de 2025 com a publicação da Portarias nº 96/2024 e nº 97/2025 pelo Ministério de Minas e Energia (MME). 

É o antigo dilema dos governos: o que e quanto exigir na hora de contratar ou delegar ao privado ou, ainda, definir e implementar políticas públicas? Os riscos são variados, incluindo o de externalidades. Excessos ou minimalismos ocasionam desafios. Mas qual a justa medida? 

O leilão busca ampliar a potência do Sistema Interligado Nacional (SIN) e consiste em uma medida relevante para desonerar os usuários de eletricidade e otimizar a atuação do Operador Nacional do Sistema (ONS) frente aos desafios impostos pelo crescimento da geração de energia a partir de fontes renováveis e intermitentes. 

Vale lembrar que, historicamente, o ONS acionava termelétricas por períodos longos visando suportar a recomposição dos reservatórios de hidrelétricas. No entanto, o novo perfil de geração exige respostas síncronas do Operador. 

Empreendimentos novos e existentes

O primeiro revés do leilão foi imediato. A versão inicial, Portaria nº 96, editada pelo MME no segundo dia do ano, previa uma distinção entre termelétricas novas e existentes para atendimento a cada um dos produtos previstos com início de suprimento entre 2025 e 2031. 

A controvérsia consistia em uma restrição para que termelétricas existentes pudessem atender aos produtos com início a partir de 2028, e, portanto, podendo ocasionar eventuais assimetrias concorrenciais entre os agentes do mercado.

Se, por um lado, a diretriz pudesse fomentar a expansão da oferta eletricidade, por outro, a assertividade da escolha poderia ser facilmente relativizada dada a sobreoferta de energia atualmente disponível e a existência de termelétricas na iminência de descontratação no país.

O entrave foi contornado com a nova redação dada à Portaria nº 96, pela Portaria nº 97, editada alguns dias depois pelo MME, prevendo a criação de novos produtos, agora ao total de 10, e a possibilidade de atendimento aos produtos com início a partir de 2028 por termelétricas novas ou existentes. 

CVU máximo

A segunda controvérsia se deu em torno do Custo Variável Unitário (CVU) aplicável as termelétricas participantes do certame.

Em 10 de fevereiro, o MME publicou a Portaria nº 100 que, dentre outras diretrizes, estabeleceu novo teto para o CVU de R$ 1.711,18/MWh para as termelétricas movidas a biodiesel interessadas em participar do certame, com base no maior CVU de usinas termelétricas a gás natural constante no Programa Mensal de Operação de janeiro/2025, por meio da alteração do art. 9º, inciso III, da Portaria MME nº 96/2024.

A regra foi considerada restritiva por um grupo de termelétricas movidas a biocombustíveis, que recorreram ao judiciário sustentando que o novo CVU definido pelo MME — inicialmente de R$ 2.636,99/MWh — poderia ter sido estabelecido com base em critérios aplicáveis apenas às usinas termelétricas a gás natural e, assim, desconsiderando as particularidades das usinas movidas a biocombustíveis. 

Na medida judicial as empresas questionaram, essencialmente:

• (i) a falta de legitimidade democrática da medida, pois o novo critério não teria sido previamente debatido na Consulta Pública nº 160/2024, contrariando o art. 4º, parágrafo único, do Decreto nº 10.707/2021, que exige publicidade e participação prévia;
• (ii) ausência de motivação adequada, já que o MME não teria apresentado justificativas técnicas claras para a fixação do novo limite;
• (iii) restrição indevida à concorrência, pois a limitação excluiria usinas tecnicamente aptas e comercialmente competitivas, violando os princípios da legalidade, impessoalidade, isonomia, eficiência e competitividade previstos no art. 37 da Constituição Federal, no art. 5º da Lei nº 14.133/2021 e no art. 1º, inciso X, da Lei nº 10.848/2004; e
• (iv) a violação dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, já que a seleção das usinas deveria considerar uma ponderação entre Receita Fixa, CVU e flexibilidade operativa, conforme Nota Técnica nº 93/2021/DPE/SPE/MME, e não apenas um critério isolado. 

O STJ entendeu que a exclusão das termelétricas por meio da fixação do CVU máximo violaria os princípios da ampla concorrência e da transparência, uma vez que o critério adotado não foi debatido publicamente conforme determina o Decreto nº 10.707/2021. Além disso, considerou que o Judiciário já havia declarado ilegal a imposição de limites semelhantes no passado — 1º LRCAP em 2021 — o que reforçava a necessidade de suspender a medida para garantir segurança jurídica e preservar o caráter competitivo do leilão. 

Com a decisão liminar proferida pelo STJ, que também considerou o potencial de a iminência do prazo final de habilitação causar dano irreversível às empresas interessadas em participar do leilão, caso fossem excluídas indevidamente do certame, o MME postergou o prazo da habilitação e reviu os critérios associados ao CVU com base nos parâmetros inicialmente estabelecidos. 

“Fator A”

O debate mais recente se refere a uma componente do valor dos lances a serem ofertados no leilão que busca conferir competitividade aquelas termelétricas com maior flexibilidade operativa, o “Fator A”. 

Como já mencionamos, e conforme a Nota Técnica nº 93/2021/DPE/SPE/MME, considerando os desafios impostos à operação do sistema em decorrência da expansão da geração a partir de fontes intermitentes, o objetivo precípuo do LRCAP 2025 consiste em agregar potência ao sistema com maior nível de sincronicidade possível. 

Isto quer dizer que, em termos práticos, o ONS busca dispor, prioritariamente, de termelétricas que possam ser acionados de forma imediata, ou quase imediata, sempre que for necessário injetar eletricidade no SIN.

Este atributo de um empreendimento de geração é denominado flexibilidade operativa, que, em outras palavras, significa a duração da operação desde a partida até o desligamento, as rampas de acionamento e desligamento e a relação entre a geração mínima e máxima de um empreendimento. 

No caso do LRCAP 2025, estes aspectos foram materializados no Fator A. Isto é, o preço ofertado por cada participante corresponderá ao somatório de uma Receita Fixa (em MW) com o produto da multiplicação do “CVU” pelo “Fator A” do empreendimento. E, dessa forma, termelétricas com maiores atributos de flexibilidade (mais rápidas) tendem a ser mais competitivas que termelétricas menos flexíveis (mais lentas). 

E aqui, novamente, tem se colocado em pauta eventual embaraço à competitividade no LRCAP. Sobre este aspecto, entretanto, nos parece assertivo considerar que a condição ocasionada pelo “Fator A” busca privilegiar a contratação de empreendimentos que agreguem os atributos que efetivamente garantam a flexibilidade operativa necessária ao manejo das demandas e particularidades do sistema. 

O peso da parcela resultado do produto “CVU x Fator A”, ou seja, dos atributos “menor flexibilidade operativa” ou “custos mais elevados com combustíveis”, pode ser minimizado com a adoção de uma “Receita Fixa” mais competitiva, sendo discutível sustentar eventuais prejuízos concorrenciais entre proponentes neste sentido. 

Em 27 de março, em decisão monocrática do Ministro Gurgel de Lima, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) inicialmente havia indeferido o pedido liminar de agentes para suspender o Fator “A” como componente de cálculo do preço de disponibilidade de potência termelétrica no LRCAP/2025. Porém, após pedido de reconsideração, o pedido acabou sendo deferido. 

Os principais fundamentos da decisão do STJ foram: (a) inexistência de discussão do tema na fase de consulta pública; e (b) que o fator “A” não é somente um componente do cálculo do preço final, mas interfere diretamente em parâmetros relacionados às características de cada usina, inclusive CVU, que as empresas devem apresentar já na fase de habilitação, porque as variáveis cadastradas na habilitação não podem ser modificadas posteriormente.

Vale destacar que STJ determinou que os efeitos da suspensão do Fator A deve operar para todo o certame, e não somente aos impetrantes, preservando a isonomia e a competitividade do certame.

De outro lado, a Associação Brasileira dos Grandes Consumidores de Energia e Consumidores Livres (Abrace) emitiu nota contra o posicionamento dos geradores favorável à suspensão do Fator A. 

A Abrace afirmou “que o Fator A foi um aprimoramento relevante para esse tipo de contratação na medida em que pondera de maneira mais eficaz se a usina térmica é flexível, ou seja, se consegue entregar energia ao sistemas rapidamente, dando uma solução ao objetivo principal do leilão, que é prover ferramentas de flexibilidade confiáveis na geração de energia para garantir a segurança elétrica de todo SIN — e do consumidor — que espera a realização de um leilão com a necessária competição, sem puxadinhos e distorções, para garantir a contratação mais barata possível e apenas na quantidade realmente necessária”.

Ao final, pontuou “que o MME deveria demonstrar uma posição firme com olhar a todos consumidores e cancelar imediatamente a realização do leilão de contratação de capacidade em 2025 caso os empreendedores proponentes insistam nesta estratégia de judicialização para forçar uma contratação sem competição, cara, e que irá impor custos bilionários a todos brasileiros”. Veja a nota na íntegra.

É possível agradar a todos?

A arquitetura de um processo competitivo de tamanha relevância como o LRCAP, de fato, é um desafio. Escolha de fontes, períodos de suprimento, patamar de flexibilidade operativa. Escolhas que, ao fim e ao cabo, impactam o setor, os agentes de mercado e os milhares de usuários de eletricidade no Brasil. 

Entre os muitos acertos, hora ou outra, a natural dificuldade em encontrar a justa medida. E a resposta é que não é possível agradar a todos. E neste debate o ponto de sensibilidade possa ter sido congregar em único certame produtos com atributos e características não somente dispares, mas de desafiadora conciliação em termos competitivos. 

Outra possível lição a ser extraída dos sucessivos reveses ocorridos até então é a da importância do diálogo com a sociedade na concepção de estruturas como a do LRCAP. As razões são óbvias. Os agentes podem e devem contribuir e as escolhas devem ser pautadas em critérios objetivos com a devida transparência e proporcionalidade. 

Não sendo o escopo deste artigo defender ou julgar quaisquer dos posicionamentos de agentes específicos, resta evidente a ausência de debate entre reguladores e regulados.

Uma nova fase de consulta pública poderia ampliar a oportunidade de colher contribuições dos agentes, para posterior decisão justificada pela rejeição ou aceitação de cada proposição. O debate tecnicamente aprofundado na fase de consulta pública poderia mitigar a litigiosidade, atenuando a judicialização dos requisitos jurídicos de participação no certame.

O tema é recorrente nas sessões do Tribunal de Contas da União (TCU). O Tribunal entende que “quaisquer exigências especiais de habilitação devem estar previstas na lei de licitações e justificadas no processo administrativo correspondentes, sob pena de serem consideradas restritivas à competitividade do certame“. O Tribunal tem precedentes inequívocos e posição consolidada neste sentido. 

A insuficiência de debate público, como mencionamos, foi um dos fatores preponderantes para a decisão do STJ com relação ao CVU e, agora, quanto ao Fator A, em consonância, inclusive, com precedentes do Supremo Tribunal Federal (RMS nº 38.612/DF, RMS nº 38.642/DF, RMS nº 38.908/DF) que já afastaram restrições semelhantes no passado. 

Segundo dados da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), o sistema elétrico brasileiro vai demandar oferta adicional de potência a partir de 2027, com necessidade adicional de 5,5 GW em 2028, por diversos fatores como o descomissionamento de usinas antigas, fim de contratos com termelétricas e aumento da demanda por energia. 

O LRCAP 2025 é imprescindível e deve ser preservado, de forma justa aos fins que se propõe, aos agentes de mercado e aos usuários dos serviços de eletricidade a serem beneficiados com maior segurança energética e modicidade das tarifas. 

Este artigo expressa exclusivamente a posição dos autores e não necessariamente da instituição para a qual trabalham ou estão vinculados.

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É mestre em Direito Público pela Fundação Getúlio Vargas (SP), especialista em Direito Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas (RJ), em Direito Processual Civil pela Faculdade Baiana de Direito e bacharel em Direito pela Universidade Católica de Salvador.

Também atua na assessoria de empresas em setores regulados, notadamente no setor de energia elétrica, saneamento básico, logística (rodovias, portos e ferrovias), entre outros. Especialista em Direito Administrativo pela Fundação Getúlio Vargas (SP).