As mudanças promovidas pelo governo Bolsonaro no sistema de tributação dos combustíveis no ano eleitoral de 2022 não só alteraram o equilíbrio fiscal dos estados como vão continuar exercendo efeitos duradouros com a entrada em vigor do novo regime resultante da reforma tributária.
É o que mostra nota técnica divulgada pela Associação Nacional de Fiscais de Tributos Estaduais (Febrafite), que analisa o desempenho das receitas estaduais e os impactos estruturais dessas transformações.
“As mudanças no regime de tributação dos combustíveis feitas em 2022 e a proximidade da transição para o novo modelo da reforma tributária estão no centro da inflexão recente nas finanças estaduais brasileiras”, diz a nota.
Em 11 de março de 2022, o governo federal sancionou a Lei Complementar nº 192 instituindo a tributação monofásica do ICMS sobre os combustíveis. A partir de então, o imposto passou a incidir uma única vez em toda a cadeia de comercialização dos combustíveis. Ou seja, o ICMS passaria a ser cobrado apenas na saída das refinarias. Por trás da mudança residia o argumento de um maior controle dos preços.
Em junho do mesmo ano eleitoral, o governo Bolsonaro sancionou a Lei Complementar 194, limitando as alíquotas do ICMS — cada estado tem sua alíquota — entre 17% e 18% para combustíveis, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo, classificados como bens essenciais.
De acordo com a nota técnica da Febrafite, as alterações exerceram impactos diretos sobre a arrecadação do ICMS, especialmente no setor de combustíveis, que é historicamente uma das principais bases tributárias dos estados. Segundo a entidade, os efeitos das LCPs 192 e 194 ficam evidentes em 2022 e 2023, evidenciando a quebra estrutural da base do ICMS.
Em 2025, continua a entidade, com essa quebra estrutural anterior, o que se percebe é uma base de arrecadação menor, mas como principal efeito negativo sobre o ICMS em 2025 a desaceleração econômica.
“Ao analisar os dados por setor, fica evidente o impacto das Leis Complementares na participação do ICMS na Receita Corrente Líquida no ciclo 2021-2025. Após atingir R$ 795,9 bilhões em 2021, o imposto praticamente estagnou em R$ 793,8 bilhões em 2022 — os impactos da LC 192 e 194 tiveram efeito a partir do segundo semestre de 2022 —, uma variação de -0,3%, e recuou para R$ 768,1 bilhões (2023) (-3,2%)”, pontua a nota.
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Em seguida, houve uma recomposição expressiva em 2024, quando o ICMS avançou para R$ 842,6 bilhões, num salto de 9,7%, e nova alta em 2025, para R$ 862,9 bilhões, de 2,4%, segue a nota.
No acumulado 2021-2025, de acordo com a Febrafite, “o ganho é de 8,4%, uma taxa média de crescimento de 2,0% a ano, valor abaixo do observado para a RCL e para o agregado de impostos”.
Para a Febrite, esse cenário ganha ainda mais relevância diante da reforma tributária do consumo, que substituirá o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), com transição prevista a partir de 2029.
“O período entre 2019 e 2026 servirá como base de cálculo para definir os coeficientes de repartição das receitas entre os entes federativos no novo sistema. Assim, oscilações recentes na arrecadação, especialmente aquelas decorrentes das mudanças na tributação dos combustíveis, terão impacto direto na distribuição futura de receitas entre estados e municípios”, afirma a nota.
Para o presidente da Febrafite, Rodrigo Spada, o momento exige atenção à preservação do equilíbrio federativo durante a transição tributária.
“As mudanças na tributação dos combustíveis alteraram de forma estrutural a principal fonte de arrecadação dos estados justamente no período que servirá de base para o novo sistema tributário. É fundamental que a transição para o IBS seja conduzida com mecanismos que garantam estabilidade e previsibilidade, assegurando o equilíbrio federativo e a capacidade de financiamento dos serviços públicos”, afirma.
O estudo conclui que o enfraquecimento relativo do ICMS na reta final da janela de referência da reforma tributária reforça a importância de mecanismos de transição e compensação previstos no novo modelo, para garantir que os estados atravessem essa mudança com segurança fiscal e previsibilidade de receitas.
