Colaboração no setor de petróleo e gás. Precisamos nos preocupar?

Comemoramos no setor de Petróleo e Gás os recentes aprimoramentos regulatórios e sinais de recuperação da indústria, seja pela moderada retomada nos preços do barril, aumento de eficiência ou ainda pela materialização de oportunidades, como as rodadas de licitação de blocos de exploração e produção (E&P). Aspiramos por uma indústria prolífera madura onde temas como a desverticalização do mercado, livre acesso a infraestruturas, diversidade de fontes de suprimento, multiplicidade de operadores de projetos de E&P e a maximização da recuperação do petróleo façam parte de uma realidade consolidada.

De alguma forma, caminharemos nessa direção, tanto em decorrência de um estado que necessita que todo o potencial petrolífero do país seja convertido em riquezas para o país, quanto pela crescente percepção de que se essa riqueza não for rapidamente gerada, será perdida no mesmo passo em que o esperado declínio no consumo do petróleo se concretize nas próximas décadas.

Tantas ações e discussões importantes estão em andamento em busca dessa evolução, limitando o espaço para temas característicos de ambientes mais maduros. A colaboração entre os agentes do setor de O&G é um desses temas, que ganhou significativa atenção em reformas legais e regulatórias ocorridas no Reino Unido entre 2014 e 2016.

Referidas reformas foram impulsionadas por um estudo independente conduzido por Sir Ian Wood, que ofereceu importantes diagnósticos e recomendações para o futuro do setor de óleo e gás no Reino Unido (conhecida como “Wood Review”). A partir desse estudo, o governo britânico implementou uma série de medidas que incluíram a criação de um novo órgão regulador para o setor de O&G, a Oil and Gas Authrity (OGA) e a alteração do Petroleum Act 1998 em 2015. É interessante que no centro das questões endereçadas nas reformas estava a necessidade de se garantir maior colaboração entre concessionários[1], operadores, proprietários e desenvolvedores de infraestruturas de upstream. As medidas não abordaram diretamente o relacionamento com prestadores de serviço envolvidos na cadeia produtiva do setor de O&G, mas estes certamente foram envolvidos e participam ativamente no desenvolvimento do tema com outros agentes do setor.

Colaboração, portanto, foi colocada como um dos principais meios para maximização da recuperação econômica do petróleo naquela região (“o principal objetivo”), junto de temas instintivamente esperados, como estabilidade fiscal e a atribuições do órgão regulador.

Tanto os diagnósticos da Wood Review quanto os regulamentos subsequentes à alteração do Petroleum Act 1998 explicam o que se pretende e o que deve ser evitado para garantir que agentes colaborem permanentemente para o alcance do principal objetivo. Dentre os diagnósticos da Wood Review, estavam posturas excessivamente conservadoras e falta de colaboração demonstrada por comportamentos comerciais e jurídicos de operadores (por exemplo, na negociação de acesso a infraestruturas de transporte e processamento), disputas e falta de planejamento integrado entre concessionários de diferentes áreas de E&P.

A regulamentação subsequente não deixa dúvidas de que a regra geral é que permaneçam operando na plataforma continental do Reino Unido apenas aqueles que estejam dispostos a colaborar com o atingimento do principal objetivo. Quem não se adequar, deve dar espaço a outros interessados, inclusive desinvestindo ou devolvendo suas concessões. A OGA recebeu nessas reformas regulatórias poderes para mediar, intervir e negociar medidas relevantes voltadas a assegurar a colaboração entre agentes. Foram desenvolvidas também orientações e ferramentas voltadas a determinar o atendimento das expectativas do regulador quanto ao tema. Criou-se, portanto, uma tensão mais direta entre o interesse público de se gerar valor como um todo e eventuais oportunidades de maximização de retornos individuais de concessionários.

A implementação dessas regras, porém, é muito mais simples na teoria. Agentes da indústria se expõem a riscos consideráveis no desempenho de suas atividades e, portanto, é natural que busquem primar por seus próprios interesse e de seus acionistas. Também desenvolvem e trabalham com tecnologias proprietárias e inúmeras questões onde confidencialidade é essencial, inclusive para assegurar vantagens competitivas.

Colaboração e cooperação em alguns casos pode inclusive encontrar limitação no campo do direito concorrencial – por exemplo, até que ponto poderiam diferentes operadores unir-se para obter ganhos de escala junto ao mercado fornecedor?

De qualquer forma, o mais prudente parece ser não se colocar como um agente que vai contra esse movimento. Nesse sentido, é interessante notar a intensa troca de mãos acontecendo no Mar do Norte em certos ativos em estágio avançado em sua vida produtiva, próximos ao descomissionamento, cujos retornos financeiros ou posicionamento estratégico não mais atraem grandes players, mas que ainda oferecem boas oportunidades para investidores e operadores independentes, especialmente para aqueles que contam com expertise em ativos maduros.

No Brasil, independente de discussões sobre colaboração não se encontrarem entre os temas momentaneamente mais prioritários, algumas discussões e iniciativas interessantes já estão acontecendo. O programa de desinvestimentos da Petrobras é um excelente exemplo ao reconhecer que poderão existir outros agentes mais adequados para dar continuidade a certos projetos e negócios desalinhados com as estratégias e direcionamento da companhia.

A resolução CNPE 17/2017, que estabeleceu a nova Política de Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural do país, também sinaliza que o caminho à maturidade da indústria de O&G local segue fundamentos parecidos. Traz para o ambiente regulatório de O&G do Brasil conceitos como a “maximização da recuperação dos recursos in situ dos reservatórios” logo em seu artigo 1º e também estabelece diretrizes para a ANP, de “estimular a cessão parcial ou total de contratos, em vez de sua devolução, pelos detentores de direitos e obrigações que não estejam implementando os investimentos necessários ao pleno aproveitamento dos recursos descobertos” e “incentivar a plena utilização da capacidade da infraestrutura instalada, por meio do seu compartilhamento”, dentre outras disposições relevantes.

Em outras palavras, embora o tema “colaboração” não esteja tão especificamente endereçado na regulação ou nas diversas discussões relevantes em andamento entre participantes da indústria de O&G no Brasil, existem sinais claros que estamos seguindo os desenvolvimentos internacionais, como os ocorridos no Reino Unido e que o tema deverá se tornar mais relevante no futuro. Esta tendência de a indústria local aproveitar-se das experiências de bacias mais maduras é essencial, nos ajuda a fazermos escolhas mais informadas e até evitar a repetição de erros. Esperamos, portanto, que colaboração entre agentes do setor já seja lição aprendida e aqui sequer demande atenção regulatória específica.

[1] Por uma questão de simplificação, faremos referência aos termos como “concessão” e “concessionário” de forma genérica, sem adentrar especificamente em diferenças de regimes de outorga de direitos de exploração e produção de petróleo e gás em diferentes jurisdições.

Ali Hage é sócio do escritório Veiranos Advogados e especialista na área de petróleo e gás.