A hora e a vez do gás natural

O Brasil está atrasado pelo menos 20 anos na utilização do gás natural. EUA e Europa, por exemplo, inseriram esse energético em suas matrizes por volta da década de 50 e 60, respectivamente. Já aqui, apesar de início modesto nos anos 40, na Bahia, seu consumo em níveis relevantes só ocorreu a partir das descobertas da Bacia de Campos, que quadruplicaram as reservas provadas no período 1980-95. A exploração desses reservatórios possibilitou um vigoroso aumento do uso do gás natural e sua participação na matriz energética passou de patamar insignificante para 2,7%. O segundo marco importante na oferta foi a entrada em operação do Gasoduto Brasil-Bolívia (Gasbol), em 2000, com capacidade de transportar 30 milhões de m³ de gás por dia.

Contribuíram para essa demora as vantagens econômicas da produção de petróleo que, ao contrário do gás natural, não necessita de uma complexa infraestrutura de escoamento e processamento. A natureza associada do gás natural presente nas bacias sedimentares brasileiras e o volume pequeno das reservas inicialmente encontradas também dificultaram a viabilidade dos projetos. Outra ativa contribuição para esse retardamento foi a falta de planejamento de seguidos governos, que permitiram que o gás fosse tratado como um refém da produção de petróleo – reinjetado para manter a pressão ou ampliar o fator de recuperação dos reservatórios, com elevados percentuais de queima – ou das necessidades emergenciais do setor elétrico.

As mudanças no perfil da demanda evidenciam o comportamento errático. A chegada do Gasbol elevou a indústria do gás natural brasileira a um novo patamar. Para preencher o gasoduto, houve uma política preços competitiva, o que permitiu uma expressiva entrada no setor industrial. O próximo passo seria interiorizar o consumo, mas o “Apagão” do setor elétrico impôs a criação do Programa Prioritário das Térmicas (PPT), uma iniciativa emergencial de usinas movidas a gás natural para geração de eletricidade, com suprimento da Petrobras a preços subsidiados por 20 anos.

Em 2005 dá-se uma nova guinada. A queda do consumo a partir dos hábitos adquiridos com o racionamento, aliada a melhores condições hidrológicas, fazem com que a participação do gás natural na geração caia consideravelmente. O PPT foi descontinuado e agora as térmicas movidas a gás natural exerceriam o papel de back-up do sistema.

A redução do consumo térmico levou a Petrobras a se voltar aos mercados industrial, residencial e automotivo. No setor industrial, houve vigoroso movimento de conversão de equipamentos assim como a expansão da cogeração e da geração distribuída. Em 2007, o consumo veicular de gás natural, por exemplo, alcançou 7 milhões de m³/dia. Como conta o Prof. Marcelo Colomer, um conjunto de fatores desequilibrou as condições de oferta e demanda e impôs um novo desvio de rota: i) o êxito da Petrobras em criar esses mercados; ii) o baixo nível de reservatórios hídricos impulsionou a recuperação do consumo termoelétrico de gás natural; e iii) mudanças no poder na Bolívia que ampliaram seu risco político. Essa soma de eventos impulsionou o governo a implantar, por meio da Petrobras, iniciativas para garantir o suprimento: o Plano de Antecipação da Produção de Gás Natural (Plangás) e a construção de dois terminais de regaseificação para importação de GNL, no Rio de Janeiro e Ceará.

Os reajustes do gás boliviano e o elevado custo das importações de GNL não tardaram a impactar o preço praticado pela Petrobras – que passou de US$ 3,72/MMbtu em 2006 para US$ 6,14/MMbtu em 2014 –, o que comprometeu sua competitividade nos setores industrial e automotivo. Aqueles que apostaram no gás natural e converteram seus equipamentos se sentiram traídos.

Essas idas e vindas instituíram um ambiente de imprevisibilidade. A posição vertical e dominante da Petrobras sempre representou uma importante barreira à concorrência; a legislação e a regulação dela decorrente foram insuficientes para promover a abertura. Desse modo, passadas duas décadas da quebra do monopólio, oito anos depois da Lei do Gás e após a realização de 13 rodadas de licitação de blocos exploratórios, a Petrobras continua tendo o monopólio de fato. A estatal domina 90% da produção, controla o suprimento, os três terminais de regaseificação, a malha de transporte e possui participação acionária, com poder de veto, na maioria das distribuidoras de gás.

Eis que aquilo que os governos foram incapazes de empreender via legislação a corrupção se encarregou de fazer. A Petrobras, vilipendiada, entrou em crise financeira; daí na necessidade de fazer caixa; logo na venda de ativos; afinal, na abertura do segmento a novos agentes. Nesse plano inclinado, surgiu a necessidade de evitar que o Brasil passasse de um monopólio estatal a um privado.

Para responder a essa demanda e ao mesmo tempo preparar o país para as importantes transformações que vem ocorrendo no setor, o Ministério de Minas e Energia (MME) criou, em junho de 2016, o programa Gás para Crescer. A iniciativa chegou em boa hora pois o gás natural, essencial na transição para uma economia de baixo carbono, vive um momento de disponibilidade e preços baixos, o que pode assegurar competitividade à importação; adicionalmente, o desenvolvimento do gás do Pré-sal será uma realidade na próxima década. De outra parte, o problema estratégico que o setor elétrico vivencia para sua expansão em larga escala – custo marginal de nova geração subindo por dificuldades crescentes na construção de grandes hidroelétricas na Amazônia, oposição à energia nuclear e ao carvão – colabora para a ampliação do uso de fontes alternativas, o que reforça a tendência do uso do gás natural para a geração com vistas a assegurar confiabilidade ao sistema.

As diretrizes do Programa Gás para Crescer foram apresentadas pelo Secretário de Petróleo e Gás Natural do MME, Márcio Félix e tem como premissas a adoção de boas práticas internacionais; atração de investimentos; aumento da competição; diversidade de agentes; maior dinamismo e acesso à informação; participação ativa dos agentes do setor e respeito aos contratos firmados. O programa seguiu diversas etapas e desde seu início contou com inúmeras oportunidades de interação. Um seminário técnico identificou as necessidades de modificação legal e regulatória; consulta pública e discussões coordenadas pelo MME subsidiaram a criação de diretrizes pelo CNPE, assim como Comitê Técnico para seu acompanhamento, exercido por oito Sub-Comitês, coordenados e relatados por entidades representativas do setor e órgãos de governo.

Foram realizadas, em média, oito reuniões de cada grupo, com cada Sub-Comitê propondo iniciativas para que o setor se adequasse às diretrizes por meio de alterações legais ou regulatórias. Com base nisso, foi elaborada nova resolução pelo CNPE sobre penalização, medidas regulatórias e tributárias para harmonização e compatibilização do setor de gás com o setor elétrico. O processo assegurou amplo debate e envolveu mais de 700 especialistas.

Esse construtivo e exaustivo debate deu a direção. Cabe agora movimento e alguma audácia para fazer com que as propostas passem da abstração à matéria e adquiram a vocação da permanência, por meio de um projeto de lei para aperfeiçoar a legislação atual. Trata-se de uma espécie de revisão da Lei do Gás, com vistas a instituir um novo desenho do setor, capaz de dinamiza-lo para que possa contribuir com todo o seu potencial para o crescimento do país. Como seria de se esperar, há resistência de segmentos interessados na manutenção de mercados exclusivos em grande parte responsáveis pela letargia no desenvolvimento do setor. A superação política dessas posições é condição para que a hora e a vez do gás natural se tornem realidade.

Marcos Cintra, executivo do setor petrolífero, é especialista em Economia e Gestão em Energia (Coppead-UFRJ), mestre em Políticas Públicas (IE-UFRJ) e doutorando em Energia (IEE-USP). E-mail: [email protected]