Quando o papel se torna mais relevante que a energia

Na 41ª Reunião Pública de 2025, a Diretoria da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) julgou o processo em que a Raízen, vencedora do Leilão 8/2021 com a Usina Termelétrica (UTE) Paraguaçu, pretendia transferir a outorga do empreendimento —ainda não construído — para a Suzano.

Essa, por sua vez, não tinha interesse de construir uma usina autônoma que recebesse a outorga da UTE Paraguaçu, mas sim de atender os Contratos de Comercialização de Energia no Ambiente Regulado (CCEARs) de titularidade da Paraguaçu por uma usina que estava, à época do pedido, em construção.

Tratava-se de termelétrica com características muitíssimo semelhantes às da UTE Paraguaçu: mesmo combustível, mesmo submercado, empreendimento novo.

O ativo da Suzano, que comercializou energia em um Leilão de 2022, tem garantia física excedente em relação aos seus CCEARs e poderia acomodar com folga o suprimento de energia assumido pela Raízen nos contratos regulados da UTE Paraguaçu.

Na prática, a Suzano iria disponibilizar ao sistema a energia e a potência que a Paraguaçu se comprometeu a fazer, com as mesmas características informadas no contrato original, inclusive mantendo o respectivo ponto de entrega.

A única diferença, grosso modo, seria que a outorga da UTE Paraguaçu seria extinta, mantendo-se somente a já existente outorga da usina da Suzano.

O montante de garantia física a ser comprometido em prol do mercado regulado seria o mesmo, sem qualquer afetação aos itens contratuais previstos nos CCEARs da Paraguaçu.

Tratou-se de um pleito, sem dúvidas, audacioso e diferente — mas não totalmente inovador.

Há precedentes da agência que admitiram o atendimento de contratos regulados por usinas que não venceram, elas próprias, os respectivos leilões, a exemplo dos casos das UTEs Pecém II, Camaçari Murici II, Porta das Águas e Pitangueiras.

No entanto, a Aneel negou a transferência solicitada por Suzano e Raízen, sob várias alegações.

Entre elas, a suposta vinculação entre o empreendimento participante de leilão regulado e os contratos dele decorrentes.

É inquestionável que os empreendimentos que se sagram vencedores de certames regulados devem ser construídos nos prazos acordados, sujeitando-se a multas e outras penalidades caso não o sejam.

É premente, ainda, que a energia comercializada seja entregue a partir do marco contratual estabelecido, também sob pena de multa.

Em muitos contratos regulados, é possível, inclusive, para evitar a aplicação de penalidade, o fornecimento de energia gerada por terceiro, na hipótese de atraso na implantação da usina licitada.

Chama atenção, porém, que historicamente a Aneel aceita de forma pacífica a transferência de titularidade de outorgas e/ou a alteração de características técnicas de usinas vencedoras de leilão.

Já se admitiram, em diversos precedentes, a troca de localização da central geradora, a mudança de submercado e até a troca de combustível.

O presente artigo não pretende, com a provocação que ora se faz, afastar a possibilidade de alterar as características técnicas de empreendimentos licitados ou de transferir outorgas para terceiros, de forma alguma — essas modificações, muitas vezes, acabam por viabilizar a implantação de usinas que não poderiam ser instaladas nas localidades primárias, por quaisquer razões, ou cujos titulares não mais podem fazê-lo.

No entanto, a negativa do pleito da Raízen e da Suzano parece se fundamentar em uma excessiva valorização do papel, isto é, da outorga em si.

Foram citados outros motivos, no voto da diretora-relatora, para a negativa da transferência solicitada. No entanto, a centralidade da fundamentação está no alegado vínculo entre outorga e CCEARs, indicando-se o receio de esse precedente dar início a um mercado paralelo de contratos regulados.

O que se observa, a partir dos diversos precedentes, é que a diferença fundamental está na manutenção ou não da outorga autorizativa do empreendimento — e olhe lá, visto que há casos em que a agência permitiu que a outorga fosse revogada, assumidos os respectivos contratos regulados por outro empreendimento, com outorga própria.

Inexiste mercado paralelo, ou qualquer atuação que possa ser considerada espúria, visto que a Aneel irá realizar seu escrutínio e decidir ser ou não cabível, de acordo com o mérito administrativo, a troca do responsável pela construção e exploração da usina geradora.

A conclusão, nesse contexto, é a seguinte: há um valor excessivo atribuído à outorga em si, como mero instrumento, em significativo detrimento do objeto tutelado, qual seja, a geração e o fornecimento da energia comercializada em leilão.

O papel, no caso, ganhou mais relevância do que a energia e o incremento de potência instalada em si para o atendimento ao mercado regulado.

Este artigo expressa exclusivamente a posição do autor e não necessariamente da instituição para a qual trabalha ou está vinculado.

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Juliana Melcop é sócia da área de Energia do Veirano Advogados.