Balanço do Gás para Crescer: avanços e o que ainda falta ser feito

Nota da epbr: o programa Gás para Crescer está sendo remodelado na atual gestão do Ministério de Minas e Energia e foi renomeado para Novo Mercado de Gás.

Por Edmar de Almeida

O programa Gás para Crescer iniciado em 2016 representou o mais importante esforço político realizado pelo Governo Federal até hoje para reformar e introduzir a competição na indústria de gás natural no Brasil. Através deste programa o Governo Federal convocou os principais stakeholders do setor para, a partir de diretrizes claras para a criação de um mercado competitivo de gás, discutir e propor mudanças regulatórias para a abertura do setor à competição. Após mais de um ano de debates, um Projeto de Lei (substitutivo do PL 6407/2013) com propostas para reforma do setor foi elaborado. Entretanto, a falta de um consenso setorial sobre as propostas, por um lado, e o enfraquecimento político do governo Temer, por outro lado, inviabilizaram a aprovação do Projeto de Lei.

Os debates ao longo do Programa Gás para Crescer e durante a fase da negociação do projeto de lei na Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados mostraram que existe um impasse político que precisa ser enfrentado pelo Governo. Enquanto a maioria dos agentes acredita que a ANP deve ter um papel central na criação do Mercado Organizado do Gás natural, regulando a comercialização do gás no atacado, isto é, venda de gás para as distribuidoras e para os consumidores livres, a ABEGAS e as empresas de distribuição não concordam com o papel da ANP para regular questões relativas à comercialização de gás. Esta parcela dos stakeholders acreditam que a comercialização do gás deve ser tema de regulação exclusivamente estadual.

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Dada a impossibilidade de se atingir um consenso para votar o Projeto de Lei, o governo Michel Temer tentou “salvar” o esforço do programa Gás para Crescer através do Decreto Presidencial No. 9.616 de dezembro 2018. Este Decreto altera o Decreto nº 7.382, de 2 de dezembro de 2010 que regulamenta a Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009. Ou seja, na impossibilidade de se aprovar uma nova Lei, buscou-se mudar a interpretação de aspectos da lei atual para implementar agenda regulatória do programa Gás para Crescer que não exige aprovação de nova Lei. Principais mudanças introduzidas pelo decreto foram:

Criação do conceito de Sistema de Transporte de Gás Natural. Este novo conceito abre espaço para uma nova regulação do transporte, permitindo inclusive que as tarifas sejam fixadas para o Sistema de Transporte e não por gasodutos.
Introdução do modelo tarifário de entrada-saída para no Sistema de transporte.
Preservação dos contratos de serviço de transporte atuais, com permissão para que ANP crie incentivos para adaptação dos contratos atuais à nova forma de tarifação por entrada-saída.
Fim do PEMAT. Planos de expansão continuam a ser realizados pela EPE, mas passam a ser baseados nos planos de investimentos das transportadoras.
Criação do acesso negociado de terceiros à infraestrutura essencial (gasodutos de escoamento, unidades de processamento de gás natural e instalações de regaseificação), com regulação da ANP, que deve estabelecer diretrizes para o acesso.
Comando para que o Governo Federal, através da ANP e MME, negocie com os Estados para promover a harmonização da regulação estadual, em particular o que se refere ao tratamento para os consumidores livres.

Na prática o Decreto 9.616 deu poderes para a ANP implementar mudanças regulatórias que haviam sido propostas no Projeto de Lei para o segmento de transporte e das infraestruturas essenciais. São aspectos regulatórios sobre os quais já havia um consenso entre os stakeholders.

Paralelamente, a ANP iniciou um processo de revisão de vários aspectos da regulação setorial. Para isto a Agência realizou o processo de Tomada Pública de Contribuições Nº 6/2018 visando a promoção da concorrência e desverticalização na indústria de gás natural, assim como o aumento da oferta de gás natural ao mercado. Este processo abordou os seguintes tópicos:

Aplicação dos modelos de independência (separação completa de propriedade [OU], transportador independente [ITO] e operador independente de sistema [ISO]) – com período para contribuições entre 05/10/2018 a 04/12/2018;
Regras e diretrizes para a formalização do acesso a gasodutos de escoamento, unidades de tratamento de gás natural e terminais de regaseificação de GNL – com período para contribuições entre 05/10/2018 a 04/12/2018;
Medidas para dar transparência às transações comerciais entre partes relacionadas, a fim de atender ao mercado cativo de gás natural, de forma a criar incentivos para a não ocorrência de self-dealing entre supridores e distribuidoras locais de gás canalizado – com período para contribuições entre 03/12/2018 a 17/01/2019;
“Pacto Nacional” entre a União e os Estados, para harmonização das regras de regulação do gás natural, inclusive no que tange ao escopo das regras a serem abrangidas, como critérios tarifários e a separação entre as atividades de comercialização e movimentação do gás natural – com período para contribuições entre 03/12/2018 a 17/01/2019;
Regras a serem adotadas pela ANP, em conjunto com o CADE/MJ (Conselho Administrativo de Defesa da Concorrência) e a SEFEL/MF (Secretaria de Acompanhamento Fiscal, Energia e Loteria), acerca de um programa de liberação de gás natural (Gas Release) envolvendo leilões periódicos de volumes de gás – com período para contribuições entre 17/01/2019 a 03/03/2019.

Fica claro pela iniciativa da tomada de contribuições que a ANP tem intenção de avançar em questões que vão muito além do Decreto 9.616, incluindo aspectos da comercialização do gás natural. Nesta linha, a ANP realizou a Audiência Pública nº 20/2018 propondo uma Resolução da ANP sobre Transparência no Mercado de Gás. A minuta de resolução submetida à audiência pública cria o mercado organizado de gás e fixa requisitos de divulgação de informações para dar transparência ao mercado. Entre outras coisas a minuta propõe que: i) a ANP deve padronizar contratos de compra e venda de gás, com participação dos players do mercado através de consultas públicas e audiências públicas; ii) ANP deve realizar acordos de cooperação com entidades de gerenciamento de mercado para implementar o mercado organizado de gás; iii) Comercializadores serão obrigados a informar à ANP os preços do gás natural, sendo os mesmos divulgados mensalmente; iv) os contratos celebrados entre produtor e distribuidor serão objeto de homologação pela ANP, no prazo máximo de sessenta dias. Assim, se aprovada, a resolução sobre transparência de preços de gás natural dará à ANP instrumentos regulatórios para promover a criação de um mercado competitivo de gás.

Em 2018, a ANP publicou ainda três notas técnicas que deixam claro a visão da Agência sobre o caminho para o desenvolvimento do mercado competitivo de gás natural. Em junho foi publicada a nota técnica n.4 sobre desverticalização da indústria de gás (ver ANP, 2018a), onde a ANP apresenta os modelos de independência do segmento de transporte em relação ao restante da cadeia que seriam aceitáveis para um mercado competitivo. A Nota Técnica 4 propõe: i) a separação total para novos transportadores, isto é, empresa transportadora não pode atuar ou ter participação na comercialização do gás natural; ii) e para transportadores existentes a opções de: separação completa de propriedade ( separação total); Operador Independente de Sistema – ISO (1) ou Transportador Independente – ITO (2).

Em agosto de 2018 a ANP publicou a Nota Técnica n. 9 intitulada “Regulamentação da Transparência da Formação de Preços: Mercados de Gás Natural” (ver ANP, 2018b). Esta nota técnica fez um diagnóstico das principais barreiras à concorrência no mercado de gás e buscou dar sustentação às propostas da minuta de Resolução sobre Transparência de preços submetida à consulta pública.

Em setembro 2018, a ANP publicou a Nota Técnica nº 14/2018-SIM abordando a Promoção da competição na indústria do gás (ver ANP, 2018c). Esta nota técnica propõe que: i) entrada de novos ofertantes no mercado requer uma atuação dos órgãos de defesa da concorrência em conjunto com a regulação setorial; ii) necessário medidas adicionais para desverticalizar os elos do transporte e da distribuição; iii) em relação ao elo da distribuição, há que se distinguir a atividade de movimentação do gás da atividade de comercialização de natureza concorrencial; iv) um programa de liberação de gás (Gas Release) se faz necessário.

A Nota Técnica 14 foi enviada para o CADE com o objetivo de se buscar um posicionamento do mesmo sobre as barreiras estruturais à competição na indústria do gás. Assim, o CADE entrou no jogo da reforma. Atualmente, o CADE está formalmente investigando a Petrobras por comportamento anticompetitivo na oferta de gás para térmicas a gás. Além disto, a ANP está cooperando com o CADE para promover a desconcentração da oferta de gás.

Além das iniciativas da ANP e do CADE, vale ressaltar que o Brasil solicitou à Agência Internacional da Energia que realizasse um estudo com recomendações para Reforma da Indústria de Gás no Brasil. Este pedido se deu no bojo do processo de entrada do Brasil na AIE como país associado. O estudo “Towards a Competitive Gas Market in Brazil” foi publicado em setembro de 2018 e tem como principais recomendações para criação de um mercado competitivo de gás no Brasil através das seguintes medidas estruturantes:

- Introdução de um Network Code para todo sistema de transporte;
- Adoção do Sistema Entrada-Saída;
- Adoção de mecanismos de alocação de capacidade e gestão de congestão;
- Criação “Virtual trading point

Visando implementar as medidas acima, a AIE propõe que os próximos passos da reforma devem ser:

Adaptação dos contratos de transporte existentes para o sistema Entrada-Saída
1. Transportadoras e Petrobras devem avaliar formas de converter todos os atuais contratos para o sistema entrada e saída
2. Petrobras e Distribuidoras devem rever contratos de distribuição para separar parcela de transporte da parcela da commodity. Idealmente, o ponto de entrega de da commodity deveria ser o ponto virtual de comercialização.
3. Implementação de um programa de Capacity Release pela Petrobras.
4. Desenvolvimento pela ANP de uma metodologia de tarifação por entrada-saída.
Transportadoras devem requerer certificação de independência de acordo com modelos de separação estabelecidos pela ANP.
ANP, com apoio dos transportadores, devem desenvolver diretrizes para “network codes”, incluindo:
1. Regras para alocação de capacidade.
2. Regras de balanceamento dos fluxos de gás para aplicação do sistema entrada e saída.

O Estudo da AIE não trouxe grandes novidades em relação ao que já havia sido proposto pelo programa Gás para Crescer. Entretanto, a AIE conseguiu detalhar os passos da reforma a partir da experiência da Agência com o processo de reforma da indústria de gás na Europa.

Finalmente, vale ressaltar que em março de 2019, a TBG lançou o edital para o Concurso público de alocação de capacidade para o gasoduto Bolívia-Brasil. A TBG vai ofertar uma capacidade de 18 MMm³/dia de um total de 30 MMm³/dia. O Edital que foi avaliado pela ANP já traz novidades importantes que incorpora mudanças regulatórias propostas pelo programa Gás para Crescer, incluindo i) tarifação por entrada-saída.; ii) diferentes tipos de serviços de transporte e tipos de contratos em termos de duração. As regras do edital da TBG foram submetidas à consulta pública e a versão final deve ser aprovada pela ANP em junho de 2019. Assim, em breve a regras definitivas para a tarifação por entrada e saída serão conhecidas, o que vai permitir que outras transportadoras (NTS e TAG), adote a mesma metodologia.

Pelo exposto acima, fica claro que apesar do programa Gás para Crescer não ter resultado na aprovação de uma nova Lei do Gás, o processo de reforma do setor vem avançando por outros meios. A ANP vem ganhando protagonismo no processo e novas instâncias institucionais como o CADE, e Governos Estaduais e a AIE foram envolvidas no processo. Ainda em março de 2019, o Ministro Paulo Guedes anunciou à imprensa que o Ministério da Economia vai se somar ao esforço institucional para promover a reforma da indústria do gás. Apesar de não ter detalhado qual será a contribuição do Ministério da Economia, ficou claro que o novo governo pretende avançar com a reforma da indústria do gás.

O avanço da reforma da indústria do gás vai exigir um grande empenho político e institucional do governo envolvendo várias instâncias governamentais. É importante ficar claro que a reforma deve abarcar questões estruturais e que o processo será longo. A agenda de curto prazo já está bem estabelecida. A ANP deve se empenhar na elaboração e implementação do novo arcabouço regulatório do segmento de transporte, incluindo:

Metodologia tarifária com modelo entrada-saída
Elaboração de um código de rede para todos os sistemas de transporte
Elaboração de regras para acordos de interconexão dos gasodutos de transporte
Incentivos para migração dos contratos existentes para o modelo entrada-saída
Desenvolvimento de um sistema de certificação de independência

Além disto, o mais brevemente possível a ANP deve elaborar e implementar um novo arcabouço regulatório para acesso ao às infraestruturas essenciais (Gasodutos de escoamento, UPGNs e Unidades de regaseificação. Outras questões regulatórias exigirão maior coordenação interinstitucional e estudos mais detalhados que vão requerer mais tempo. Neste sentido, a médio prazo seguinte agenda de reformas deve ser enfrentada:

Agenda para ANP:

Padronização de contratos de oferta de gás para o mercado atacadista
Criação do mercado organizado de gás

Agenda para o CADE em cooperação com a ANP:

Medidas de promoção da concorrência para oferta de gás ao mercado final (Programa de gas release e capacity release)
Medidas para evitar o Self-dealing na venda de gás para térmicas e distribuidoras

Agenda para o MME em cooperação com a ANP:

Criação de um programa para promoção da harmonização da regulação da distribuição
Avaliação de um novo projeto de lei para avançar nos pontos que requerem mudança na lei 11.909/09

O avanço da agenda acima mencionada irá requerer mudanças infralegais e também legais. Algumas questões regulatórias que dependem de uma nova Lei. Por exemplo:

Adoção da autorização como regime de outorga para novos gasodutos e estocagem subterrânea
Definições mais claras para gasodutos de transporte e de distribuição
Conflito entre regulação federal e estadual sobre comercialização de gás distribuidoras e consumidores livres
Conflito entre regulação federal e estadual sobre regras tarifárias para auto-produtores e auto-importadores

Assim, podemos concluir que considerando a complexidade da agenda exposta acima o caminho para a construção de um mercado competitivo de gás não será fácil nem curto. É muito importante que os que o Governo Federal cumpra seu papel de coordenação interinstitucional preservando o diálogo com os stakeholders, que devem se manter mobilizados. O programa Gás para Crescer foi uma demonstração clara de que a mobilização dos stakeholders num contexto de diálogo com o governo é o caminho para o alinhamento de interesses conflitantes. Por fim, é importante que o governo também cumpra seu papel de arbitragem política quando o consenso não for obtido. Uma reforma da envergadura que se está buscando no setor de gás não se viabiliza sem o investimento de um capital político considerável por parte do governo.

Referências Bibliográficas:

AIE – Agência Internacional de Energia (2018). Towards a Competitive Gas Market in Brazil. Disponível em: https://webstore.iea.org/insights-series-2018-towards-a-competitive-natural-gas-market-in-brazil

ALMEIDA, E. (2017). Introdução da competição na indústria de gás natural: quando mudanças na regulação não são suficientes. 2017. Disponível em: .

ALMEIDA, E. L. F.; et al. (2017)“Gás do Pré-Sal: Oportunidades, Desafios e Perspectivas”. Texto para Discussão IBP. Rio de Janeiro.

ANP (2018a). “Desverticalização na Indústria Do Gás Natural”. Nota técnica n. 4. Superintendência de Infraestrutura e Movimentação – SIM, Junho. Disponível em: http://www.anp.gov.br/images/Movimentacao/Transporte_de_Gas_Natural/estudos_notas_tecnicas/NT_04_2018_SIM.pdf

ANP (2018b). “Regulamentação da Transparência da Formação de Preços: Mercados de Gás Natural”. Nota técnica n. 9. Superintendência de Infraestrutura e Movimentação – SIM, agosto. Disponível em: http://www.anp.gov.br/images/Consultas_publicas/2018/n20/4.nota-tecnica.pdf .

ANP (2018c). “Promoção da competição na indústria do gás”. Nota Técnica n. 14. Superintendência de Infraestrutura e Movimentação – SIM, Setembro. Disponível em: http://www.anp.gov.br/images/Movimentacao/Transporte_de_Gas_Natural/estudos_notas_tecnicas/NT_14_2018.pdf

CNI – Confederação Nacional da Indústria.(2018a). Gás Natural: Mercado e Competitividade. Brasília: Confederação Nacional da Indústria – CNI, 2018 (Texto para Discussão- Propostas da Indústria – Eleições 2018).

CNI.(2018b). Insumos Energéticos: Custos e Competitividade. Brasília: Confederação Nacional da Indústria – CNI, 2018 (Texto para Discussão- Propostas da Indústria – Eleições 2018)

CNI (2016). Reestruturação do setor de gás natural: uma agenda regulatória. Brasília: CNI.

CNI (2015). Gás natural em terra: uma agenda para o desenvolvimento e modernização do setor. Brasília: CNI, 2015.

Notas:

1 – No caso do ISO os ativos de transporte podem permanecer sobre propriedade de uma empresa integrada, mas devem ser criada uma entidade independente para operá-los (caso similar ao ONS no setor elétrico brasileiro).

2 – No caso do ITO os ativos de transporte podem permanecer sobre propriedade de uma empresa integrada e são introduzidas regras para que seja garantida a independência da operação pelo transportador.

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