Supervisão e Transparência: Lições da experiência norte-americana para o setor de gás natural brasileiro

Estamos diante de um processo de transição energética, e diante da necessidade de alinhamento desta busca por segurança energética aos esforços de combate às mudanças climáticas e à preservação do meio ambiente, desenvolver a indústria de gás natural se mostra cada vez mais essencial para o Brasil. 

O setor energético tinha pautas importantes antes da crise sanitária do COVID-19 que permanecem absolutamente válidas e necessárias. São reformas que permitirão um salto de credibilidade no ambiente para investimentos, promovendo um melhor uso dos recursos energéticos nacionais sob desenhos de mercados competitivos.  Entretanto, o processo de transição para um mercado plural e competitivo não acontece do dia para noite. 

Ao longo dos anos 1990 a indústria de gás natural mundial passou por intenso processo de transformação, com diversos países promovendo mudanças em seus arcabouços legais e regulatórios em busca de mercados mais eficientes e dinâmicos. Entretanto, embora a experiência internacional indique que este processo pode durar de 10 a 15 anos, há urgência em destravar o nó da competitividade do gás natural no Brasil. A abertura do mercado de gás, a multiplicidade de agentes e o estabelecimento de novos polos consumidores, podem ajudar a revelar novas demandas de gás natural e, com isso, contribuir para a expansão da malha. Mas precisamos ir além. 

E para qualquer nova implementação de processo, sistema ou modelo, cabe avaliar o que já existe de concreto no mundo. Experiências pregressas são sempre bem-vindas como uma revisão bibliográfica, uma pesquisa de benchmarking, uma análise de análogos para pautar o que já existe e apoiar o novo. E para o mercado de gás brasileiro não seria diferente. 

Nesse momento pandêmico e transacional, há lições importantes que o Brasil pode tirar da experiência norte-americana sobre a abertura e inserção de competitividade a partir do Novo Mercado de Gás e da aprovação da Lei do Gás.

Em 29 de outubro de 2020, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), juntamente com o Ministério de Minas e Energia e o  Department of Energy (DOE) realizaram o Webinar USBEF – UNITED STATES BRAZIL ENERGY FORUM, Supervisão e Transparência para um mercado aberto e competitivo. O evento tratou das lições da experiência norte-americana no setor de gás natural, que podem ser absorvidas para o ambiente brasileiro de phase out de um mercado monopolista para um mercado aberto e competitivo. 

O óleo do pré-sal traz uma expressiva quantidade de gás associado. A previsão da EPE (2019) aponta que a produção líquida de gás no país praticamente dobrará em dez anos – saindo de 72,7 milhões de m3/dia em 2021 para 140,3 milhões de m3/dia em 2030. O principal driver deste aumento na próxima década será o ambiente pré-sal, que em 2030 responderá por cerca de 50% da produção total de gás natural no país.

De modo a aproveitar esse potencial, estão sendo estruturadas importantes reformas no setor por meio do programa Novo Mercado de Gás, que tem como pilares: a promoção da concorrência, a harmonização das regulações estaduais e federal, a integração do setor de gás com setores elétrico e industrial e a remoção de barreiras tributárias à comercialização do gás natural. Estes pilares visam incrementar os investimentos, adicionar novos players ao setor e ofertar uma molécula de gás natural a preço competitivo no mercado.

Um passo importante para o atingimento desses objetivos é a aprovação do novo marco legal para o setor atualmente em tramitação no Legislativo, de modo a promover as transformações necessárias para aumentar a competitividade, os investimentos e criar um ambiente favorável a redução dos preços. Entretanto, não bastam apenas soluções cartoriais e regulatórias para que o mercado deslanche, os preços do energético se reduzam e se faça a almejada reindustrialização do país, trazendo a reboque empregos e geração de renda. 

A experiência norte-americana indica que além das necessárias reformas normativas, é fundamental que se dê transparência e disponibilidade de informações ao público, como preços e capacidade de gasodutos e outras infraestruturas essenciais. Nos EUA, a informação desempenha um papel chave na regulação da distribuição de gás natural, garantindo aos stakeholders publicidade e audiências públicas. O DOE disponibiliza dados de capacidade de gasodutos e preços do gás natural. Há muitos players trabalhando para que o mercado tenha acesso a dados em tempo real para tomar a melhor decisão.

Nesse contexto, a indústria de Gás Natural no Brasil transita em direção a um mercado aberto e competitivo, acelerado a partir da assinatura, entre Petrobras e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), de Termo de Cessação de Conduta (TCC) com o objetivo de reduzir a participação da empresa no mercado de gás natural, de forma a aumentar a competitividade e a dinâmica do segmento.

Os desinvestimentos da estatal são acompanhados pelo mercado não apenas porque sinalizam o fim de fato do monopólio, mas também porque trazem a oferta de possibilidades reais de investimentos e monetização de ativos que antes não estavam elencados como relevantes para desenvolvimento pela companhia. Fomentado pelo novo marco regulatório e pelo TCC, a oferta de gás do pré-sal deve crescer nos próximos anos, bem como a entrada de novos atores.

O mercado mais aberto potencialmente apresentará mais oportunidades e a participação de mais agentes conduzirá a uma maior liquidez e, por consequência, à possibilidade de preços mais competitivos (Arentz, 2018). Os novos agentes poderão adotar estratégias de precificação próprias, seguindo a atual estrutura (de “preço de paridade com o óleo”) ou buscando novas formas de precificação, propondo uma nova paridade, como o Henry Hub, por exemplo. No futuro, com um mercado cada vez mais competitivo, espera-se observar cada vez maior competição gás-gás e que os preços sejam vinculados à oferta e à demanda do energético no país.

A Figura 1 referencia o modelo de abertura do mercado de gás europeu, mas pode ilustrar  as etapas a serem vencidas no Brasil, e corroboram com os movimentos percorridos também no mercado norte-americano. Importa mencionar que o mercado europeu levou mais de 10 anos para se consolidar como aberto e competitivo e para que o Brasil escale degraus similares, ainda há muita base a ser construída. São necessários investimento em transporte, serviços e demanda, e de novos atores efetivamente imbuídos em assumir os papéis ao longo da cadeia de suprimento. E como indica a estratégia do Plano Nacional de Energia 2050, é necessário avançar nesses passos ainda nesta década.

A experiência norte-americana indica que Marketing e Trading só surgiram mais tarde na evolução da indústria de gás natural nos EUA, coincidindo com a liberalização dos preços e o livre acesso a gasodutos, que permitiu a entrada de novos atores. Atualmente, há pelo menos 120 Trading Hubs, 305 mil milhas de gasodutos de transmissão e três milhões de milhas – se incluir gasodutos de distribuição – nos Estados Unidos. Esta expansão foi proporcionada com a liberalização dos preços e a liberdade de acesso, o que indica que os mecanismos desenhados no âmbito do programa Novo Mercado de Gás estão no caminho certo. 

Da mesma forma, na Europa o processo teve início com o acesso a terceiros aos gasodutos e terminais de regaseificação de GNL, mas passou também pela transparência de preços e pela existência de regras de balanceamento e contratos padrão disponíveis a todos.

A transparência de preços e tarifas constitui-se, em ambos os casos (mas notadamente no caso norte-americano), como um ponto central do sucesso da abertura de mercados. A Federal Energy Regulatory Comission (FERC) possui um escritório de enforcement (regulação) que faz a fiscalização do mercado, garante a conformidade com regras, tarifas, regulações e normativas, detecta e investiga violações, constrói medidas punitivas, além de conduzir pesquisas de mercado. O processo de fiscalização passa pela a engenharia de dados, triagem e desenvolvimento de painéis de controle, e, por fim, análise, relatório, inquérito e ocasionalmente referências para uma investigação. Mais da metade do processo é analítico. A fiscalização e o monitoramento efetivos do mercado podem ser desafiadores, exigindo abrangência de dados, expertise do setor público/privado e entrega de decisões e penalidades consistentes e justas.

Entretanto, é necessária a existência de uma estrutura consistente para que o mercado entenda o que é um comportamento aceitável. Assim, de forma paradoxal, o processo de construção de um mercado competitivo pode exigir mais regulação (e não menos), uma vez que o aparato regulatório necessário para a regulação de um único ente parece ser significativamente menor do que aquele necessário para garantia dos mecanismos necessários ao funcionamento de um mercado com múltiplos agentes.

Nota-se, assim, novamente, que quando comparado com os EUA, o Brasil se encontra no primeiro estágio da abertura do mercado de gás, que ainda exigem a garantia de acessos físicos e que assegurem a competição do mercado. Aguarda-se, de forma ansiosa, a provação da Lei do Gás e com ela o aumento de empresas com acesso ao mercado como aconteceu nos EUA. 

Nos EUA, o acesso aberto aos gasodutos resultou em um setor de comercialização muito forte, com transações em vários pontos entre vários players. Este acesso, entretanto, depende de regras claras e mecanismos de transparência de preços para ser, de fato, efetivo na construção de um mercado competitivo.

O aprendizado obtido com a comparação com o mercado norte-americano fornece insights valiosos sobre as atividades de supervisão da comercialização, para que não haja excessos e abusos. Entretanto, assim como os demais pontos necessários da reforma, por si só não são suficientes para garantia de atingimento de um mercado pujante e competitivo de gás natural no Brasil. É necessário que se avance em todos os pontos para que de fato se aproveite a oportunidade de desenvolver o mercado de gás natural no país.

Os efeitos da penetração das energias renováveis, o debate em torno da descarbonização, a eventual imposição a limites na emissão de metano, dentre outras discussões que podem ocorrer em um horizonte dos próximos 10 anos, podem reduzir o espaço do gás natural. Estes fatores podem ameaçar o retorno dos investimentos no mercado e dificultar o interesse, ameaçando a ampliação da base da escada apresentada na Figura 1. Daí a necessidade de senso de urgência , na formação de consenso, e no avanço progressivo enquanto há espaço. Fica a dica.

Fernanda Delgado é professora e assessora estratégica na FGV Energia.

Heloísa Borges é diretora de Estudos do Petróleo, Gás e Biocombustíveis da Empresa de Pesquisa Energética (EPE).

Referencia bibliografica

1 –  Evento completo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=-x0TA8KXJwc

 2 – O preço do gás natural nos contratos atualmente em vigor no mercado nacional, usualmente é indexado a algum energético substituto ou correlato, como petróleo tipo Brent ou uma cesta de óleos combustíveis. Estes instrumentos oferecem garantias quanto à disponibilidade e entrega da molécula em prazos longos, reduzindo riscos tanto para supridor quanto para consumidor. Assim, estes compromissos definem preços de referência, que o mercado entende como não concorrencial determinados pelo equilíbrio imediato de oferta e demanda em centros de negociação (hubs), como em mercados chamados perfeitos. Preços estabelecidos desta forma podem ser muito voláteis e dependendo da dinâmica do balanceamento oferta X demanda podem não oferecer garantia quanto a serem efetivamente menores que os preços de referência acordados nos contratos de longo prazo.

 3 – As informações relevantes estão disponíveis ao público em https://www.energy.gov/natural-gas 

4 – Uma redução dos preços, entretanto, depende do aumento de eficiência em outras etapas da cadeia. Embora ao aumento da produção líquida de gás possa reduzir o custo unitário de transporte, a necessidade de ampliação da rede de escoamento demanda investimentos que precisam ser de alguma forma amortizados, o que pode consumir parte da esperada redução da tarifa de transporte. Ainda, uma parcela importante do preço final aos consumidores refere-se à carga fiscal dos entes federativos, de modo que uma redução significativa dos preços precisaria também de um olhar atento para a carga fiscal do gás natural em algumas unidades federativas.

Um ponto positivo, que corrobora com a expectativa por uma mudança de paradigma nos preços é a existência do consumidor livre, que poderá importar gás natural ou GNL – gás natural liquefeito, sem o intermédio de uma distribuidora, bem como trocar de fornecedor quando lhe for conveniente, o que deve ajudar na competição e modificação da estrutura de preços a longo prazo.

5 – https://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/Plano-Nacional-de-Energia-2050